Яка виборча система є оптимальною для України? Якою повинна бути кількість народних депутатів? Якими будуть вибори після закінчення війни і хто на них голосуватиме? Що робити з виборами в Криму? Коли взагалі варто проводити наступні вибори?
Андрій Булгаров в рамках проекту "Інтерв'ю без кордонів" поспілкувався з експертом з права Андрієм Магерою.
Ми досі не можемо зрозуміти, як нам треба зробити, по відкритих списках, мажоритарна система чи повністю партійна система. Як ви вважаєте, яка система України більш притаманна, яка буде більш ефективна?
Інколи люди, які не дуже добре знають законодавство і Конституції інших держав кажуть, що до двопалатні парламенти - це така характерна риса для федеративних держав, що насправді не так. Я можу назвати багато унітарних держав за своїм характером, які все ж таки мають такі парламенти. Це Польща, це також такі держави, як Італія, Велика Британія – це не федеративна держава, це держава, яка має в своєму складі треба автономії Уельсу, Шотландії і Північна Ірландія, але це унітарна держава і вона має дві палати.
Якщо говорити про Україну, як на мене немає великої біди для того, аби запровадити в Україні двопалатний парламент. Можливо двопалатний парламент покращив би законодавчий процес в Україні, але ми повинні розуміти таку річ, і тут мене конституціоналісти, юристи зрозуміють найкраще, що двопалатний парламент передбачає його певну інституційну слабкість порівняно з президентом, у відносинах з президентом, тому президент не може бути сильним при такій схемі. Тобто, якщо ми запроваджуємо двопалатний парламент, то це має йти лише у зв’язці з послабленням статусу президента, тоді він тільки відповідає за національну безпеку, зовнішні відносини, за оборону, він не повинен втручатися в соціальні, економічні, податкові питання.
Як на мене така схема була б цікава, якщо говорити загалом про те яка виборча система має бути для парламенту, то на моє глибоке переконання, поки в нас існує змішана модель, найбільш оптимальною є пропорційна виборча система і пропорційна система відкритого типу, з відкритими списками, регіональними відкритими списками. Це те, що в нас є у виборчому кодексі, але, на жаль, ця система є суттєво зіпсованою порівняно з тим проектом, який готувала колись робоча група на чолі з Юрієм Ключковським ще років 14 тому.
Я теж входив до складу цієї робочої групи, як на мене вона напрацювала дуже хорошу систему, те що ми зараз отримали виходить так, що є загальнонаціональний список партій, тобто від першої до 450 позицій, тому що 450 депутатів в парламенті. З цих 450 кандидатів загальнонаціонального списку кожен з них має включатися до якогось із регіональних списків, яких всього є 30, тобто Україна поділена на 30 виборчих регіонів, саме у виборчому розумінні. Кожен кандидат із загальнонаціонального списку має включатися одночасно в регіональний список, така логіка є у відкритих списках, щоб вони конкурували між собою.
Що зробив парламент в 2019 році, коли приймав виборчий кодекс? Він поставив в не рівні умови кандидатів. Тобто ті кандидати, які з першої по дев’яту позицію загальнонаціонального списку - вони не включаються до жодних регіональних списків. Більше того, вони отримують мандати першими, незалежно від того скільки партія набере відсотків 5 чи 50, немає значення, подолає бар’єр прохідний до парламенту і вона одразу перші дев’ять мандатів отримують ті перших дев’ять кандидатів. Тобто це нерівні умови, порушення принципу рівності.
Як на мене, варто було би скасувати ці преференції особливості першої дев’ятки, якщо лідери партій думають, що вони не потраплять до парламенту, то я можу їх заспокоїти, перші 14, якщо не 20 кандидатів загальнонаціонального списку завжди потраплять до парламенту, якщо не через виборчі регіони, то згодом через оці дробові залишки, які з регіонів будуть акумулюватися по всій Україні, вони підуть наверх на загальнонаціональний список. Завдяки цим залишкам отримають так звані компенсаційні мандати вже кандидати з загальнонаціонального списку.
Це насправді складна річ, це треба на схемі показувати, тому що на слух воно сприймається не дуже легко, але я хотів би наголосити на тому, що відкрита пропорційна система передбачає те, що виборець голосує не лише за партію, як це в нас було в 2006-7-му році та і зараз половина депутатів обертає обираються за партійними списками, виборець отримує можливість обрати з партії також одного із кандидатів, якому він хоче надати перевагу, надати преференції, щоб саме цей кандидат, в першу чергу, отримав мандат до парламенту. Така модель, така ідея була закладена у відкриту пропорційну систему.
Ця система має аналоги в інших країнах?
У Європі, мабуть, важко сказати, що були би хоча б дві держави, які мали би абсолютно тотожну систему. Такого не буває, тобто десь є особливості, є збірне поняття "пропорційна система відкритого типу", це та ж Польща, це і Швеція, Данія, Фінляндія, я можу багато назвати ще країни на європейському континенті.
Ця система працює, просто в кожній країні вона зі своїми різновидами. Наприклад, у Фінляндії мандати отримують безпосередньо в регіонах і там немає загальнонаціонального списку, вони зробили це так і вважають, що це найкраще. Щось схоже є в Польщі, але є країни наприклад як Чехія там є загальнонаціональний список і регіональний, тобто є різні різновиди, але точно такої нема, так само як у світі є 193 члени ООН і в кожній із 193 держав світу членів ООН завжди існує своя особлива конституція, своя матерія.
На вашу думку 450 – це забагато, замало?
На мою думку, 450 народних депутатів є оптимальна кількість, тому що деякі експерти робили підрахунки, брали країни Європейського континенту, Європейського Союзу, ділили кількість депутатів парламенту на кількість виборців і вона виходила десь приблизно така, як в Україні.
Більше того в республіці Польща, в якій є двопалатний парламент є Cейм, Cенат, в Cеймі 450 депутатів, в Cенаті сто, принаймні до 2004 року в Польщі було приблизно така сама кількість населення, як в Україні, а зараз звісно в Україні менше, але я просто для порівняння навів, що в Польщі суттєво більша кількість депутатів парламенту, якщо брати розрахунки на кількість населення.
Те сам можемо говорити про Естонію, Латвію, Литву, там є менша кількість депутатів парламенту, але там і населення менше, тобто треба брати до уваги ці моменти. Якщо хтось із політиків пропонує суттєво скоротити до 300 і так далі, як на мене, якогось обґрунтування в цьому немає, швидше це все популізм.
В нас насправді оголилася під час війни інша проблема щодо парламенту, їх є щонайменше дві, але є дуже для мене очевидні.
По-перше, за конституцією у нас рішення, в тому числі закони у парламенті ухвалюються не більшістю від присутніх на засіданні, а більшістю від конституційного складу, тобто незалежно від того скільки буде народних депутатів 300, 450, 270, але за законом має бути мінімум 226 і ніяк не менше. Україна в цьому відношенні є якоюсь унікальною, не в найкращому сенсі цього слова у Європі, тому що в Європі такого правила немає, це нам пішло в спадок від Радянського Союзу, насправді.
Треба зробити, щоб більшість, яка є на момент голосування?
Ні, більшість присутніх депутатів в залі, нехай від них більшість і голосує. Я можу також цікавий такий приклад навести з Британії. ЇЇ конституція надзвичайно унікальна, дехто каже, що вона не писана, вона складається з писаних джерел, неписаних джерел, і так далі. Там члени уряду, бо це парламентська модель, є обов’язково депутатами палати громад, вони залишаються депутатами палати громад, вони голосують, але в тих випадках, коли вони зайняті, засіданням уряду чи якимось важливими державними справами, вони не працюють в парламенті на засіданні парламенту.
В тому випадку, коли голосують за якийсь закон, існує політична традиція, умовно кажучи, якщо 20 депутатів входять до уряду від правлячої партії до Консервативної, то під час голосування рівно 20 депутатів від Лейбористської партії не будуть брати участь у голосуванні. Така традиція джентльменська, щоб не порушувати той баланс, який визначений виборцями під час виборів.
Як це робиться?
Вони самостійно визначають. Очевидно, ключова роль тут у лідера фракції буде, тобто, щоб все було організовано, але в них є така традиція і це складова конституції Британії. Це правило ніде не виписано, його ніде немає у жодному рішенні парламенту, в жодному законі, в жодному рішенні суду, це є політична традиція, яка входить до складу конституції Британії.
Давайте повернемось до другої проблеми, на якій я хотів би наголосити. Ця проблема полягає в тому, що у нас, зрозуміло, під час війни зміни до конституції є неможливими, вибори є неможливими, зараз у нас немає 450 депутатів у парламенті.
Їх є трошки більше ніж 400, тому що за чинною виборчою системою, яка поки що у нас формувала парламент, це половина депутатів по списку, а половина по мажоритарних округів. Від мажоритарних округів ми не добрали близько 30 депутатів, тому що це Автономна республіка Крим, Севастополь, велика частина Донецької області, велика частина Луганської, ми набрали здається 27, я можу помилятися. Крім того, частина депутатів від ОПЗЖ, які втратили повноваження, на їхнє місце не зайшли інші депутати і ще скоротилася.
Тепер уявіть ситуацію, я не хочу нікого лякати, але ця війна може бути не на місяць, не на рік, як хтось собі думає, давайте будемо тверезо на це дивитися. Під час цього періоду, під час війни вибори до парламенту відбуватися не будуть, парламент буде повноважний чи 5 , 6, 7, чи 10 років. Умовно кажучи, він буде все одно повноважний, поки не закінчиться війна.
В такому разі Конституція України передбачає, що Верховна рРада є повноважною за умови, якщо в складі парламенту буде не менше ніж 300 народних депутатів. Уявіть ситуацію, якщо кількість буде зменшуватися, і дійде до 300, а далі 299, хто нам буде ухвалювати закони, хто буде продовжувати дію указу про воєнний стан, хто буде справді важливі якісь кадрові рішення ухвалювати?
Як ви вважаєте, чи всі мають право отримувати право голосу, тобто обирати і бути обраними лише тому що досягли певного віку і вони є громадянами України?
В Україні, якщо ми виходимо з чинної Конституції, це право мають лише ті громадяни, які досягли 18-річного віку за мінусом тих осіб, відносно яких є рішення суду про визнання їхньої недієздатності, як правило це психічно хворі люди.
Натомість ті, які перебувають в місцях позбавлення волі, мають виборчі права, вони можуть голосувати. До речі такого стандарту немає загалом на європейському континенті і в конституціях багатьох європейських держав забороняють участь таких громадян у виборах. Тут теж є певна логіка, тому що навряд чи такі виборці можуть вільно сформувати свою політичну волю.
Хто має право голосувати, обирати долю країни?
Ми повинні розуміти, що ми не будемо перебувати у вакуумі навіть після війни. Ми не будемо перебувати у вакуумі, на нас буде поширюватися і наші зобов’язання, які ми взяли перед Радою Європи, і перед Організацією Об’єднаних націй.
Зокрема, ніхто нас не тягнув силою ратифікувати Конвенцію про права людини 1950 року, або міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 року, а там є певні стандарти - всі громадяни, які досягли певного віку. Там не написано якого віку, зараз кожна держава по-різному, хтось з 18, деякі хочуть навіть з 16 років надати право голосу, деякі з 21 року, як в Марокко наприклад можуть голосувати чи в Тунісі, я можу переплутати, але це якась африканська держава.
Це залежить від держави. Всі громадяни, які досягли певного віку вони мають мати виборчі права. Україна, яка захоче за якоюсь ознакою вирішувати кому надавати ті права чи не надавати, то ми можемо потрапити в ситуацію минулого, коли десь на 180 градусів назад, але за ознакою неналежності до трудящого класу були позбавлені виборчих прав велика частина радянських громадян, так звані куркулі, малий приватний бізнес, якісь маленькі магазинчики, майстерні і так далі. Якщо ми встановимо такі серйозні обмеження для реалізації виборчих прав українських громадян, то ми неминуче зіштовхнемося з дуже серйозною критикою.
Чому країни Балтії це змогли зробити?
В них інша ситуація. Якщо ми беремо Литву, то вона повністю пройшла по тому шляху, як Україна. По-перше, вони ухвалили нову конституцію, а ухвалили нову конституцію, тому що вони не боялися свого виборчого корпусу, який на 80 відсотків складався з етнічних литовців.
Натомість Естонія, і Латвія не ухвалювали нову конституцію при перших роках незалежності, а вони відновили конституційні документи між Першою і Другою світовими війнами. Вони відновили громадянство відповідно Латвії, Естонії і визначили, що громадянами є лише ті, хто є прямими нащадками громадян Латвії, Естонії, які тут проживали, всі інші вони повинні проходити процедуру натуралізацію.
Тобто подання заяви про прийняття до громадянства, знання мови, знання історії, знання конституції.
Латвії, Естонія вони не надали всім (громадянство - ред.), як Україна, бо Україна виникла, це може комусь не сподобатися, але ми виникли на уламках УРСР, ми не виникли на основі української народної республіки, ми виникли на уламках українсько-радянської соціалістичної республіки з усіма наслідками, які звідси випливають.
І це означало, що всі громадяни союзу, які постійно проживали в українській УРСР, отримали українське громадянство. Це вже така річ, яку ми не повернемо, ми можемо аналізувати, щоби було, як би було по-іншому зроблено, але що зроблено те зроблено.
В нас є певні території, які опинилися під окупацією і там є люди, які живуть там вже 9 років. Коли ми повернемо ті території, як там треба працювати над виборчим процесом, що там робити?
Це дуже цікаве питання, тому що воно не має простого вирішення, я поясню чому.
Що таке вибори? Це не просто якась технічна складова, виготовлений бюлетень дали виборцю в руки, він там поставив якусь галочку, опустив, порахували і все. Ні. Вибори - це певною мірою філософія, це певною мірою принципи, тобто принципам підкоряється все інше. Це принцип загального виборчого права, рівного виборчого права, таємності голосування, вільних виборів, прямих виборів, таких 5 ключових конституційних принципів, але я наголошу на одному хоча б - принцип вільних виборів.
Що таке принцип вільних виборів? Це не просто, що вам хтось забороняє щось брати або кажуть голосувати за того або іншого. Йдеться про те, що виборець має проінформований вибір, він чудово розуміє, що відбувається. А коли виборець 9 років під окупацією і кожен день дивиться цей телеящик з російською пропагандою, коли він немає доступу до правди, що відбувається. Уявіть йому завтра дати виборчий бюлетень, то він завтра приєднається до Росії в цьому бюлетені. Він не розуміє, йому треба показати фільм документальний, щоб показати Ірпінь, Бучу, все, що було і багато чого іншого треба показати, щоб людина переосмислила це в голові. Можливо на це піде рік, можливо на це піде два, можливо три, я не знаю скільки на це піде, це треба сидіти з експертами із цим працювати.
Отже на цій території доведеться обмежувати в праві голосувати? Як на це подивиться Рада Європи?
Я думаю, що має бути перехідний період там на цих місцевостях. Під час цього періоду там не повинні функціонувати органи місцевого самоврядування в тому числі виборні, там має функціонувати військова цивільна адміністрація або можливо військові адміністрації. Це вже питання законодавчого порядку, але в будь-якому разі там мають працювати чиновники, призначені офіційним Києвом, які будуть самі за цих обставин найбільш ефективно працювати, як на мене саме на перехідний період до моменту поки справді Україна не повернеться, в такому широкому сенсі слова, в серця і в голову, в розум кожному українському громадянину, який там проживає.
Чи вдасться нам за рік, два, три змінити цих людей, чи і не треба це робити?
Бачите, ви були в 2013 році в Криму, я востаннє був у 2008 році, і після цього не хотів жодного разу їхати з тих самих міркувань через українофобію дуже багатьох мешканців. Я не хочу сказати, що всіх чи в більшості, мабуть некоректно мені буде так говорити, але великої кількості.
Що треба буде робити з Кримом? Теж перехідний період, але нам треба буде трансформувати цю Кримську автономію. По-перше, це не повинна бути автономна республіка, це має бути область, Кримська автономна область у складі України. Тому що "республіка" в концептуальному плані некоректно говорити щодо автономії, це тільки радянський винахід назвати автономію республіками, у світі так ніде нема. В Італії автономна область, в Іспанії там до речі всі автономні регіони складають Іспанію, але це все одно автономії, республіки ніякої немає також в інших. Крім України я пригадую в Грузії ще є Абхазька автономна республіка і Аджарська автономна республіка за їхньою конституцією і більше цього ніде немає.
Важливо наголосити на тому, чому потрібна ця трансформація. По-перше, перетворити на Кримську автономну область і філософія має бути не "територіальна автономія", а "національна автономія корінних народів Криму",
їм треба відати те, що їм належить по праву. Її можна пробувати назвати кримськотатарська, але ми повинні брати до уваги також чинних кримчаків і караїмів, це теж корінні народи. Їх звичайно дуже мало, буквально сотня одних і сотня інших, але вони теж повинні відчувати себе на своїй землі, що вони там не чужі, це їхня земля, це корінний народ, Криму - вони іншої Батьківщини не мають.
У зв’язку з цим треба буде переробити представницький орган і трансформувати його в двопалатний. Тут точно треба буде двопалатну структуру робити представницького органу в Криму, нижня палата, яка обирались би всіма громадянами України, які проживають в Криму і верхня палата - палата корінних народів, щоб вони мали право вето на всякі дурні рішення тої нижньої палати, щоб вони їх стримували, це дуже важливо.
Також кримськотатарська автономія для корінних народів повинна передбачати позитивну дискримінацію - створення додаткових державою умов для кримських татар, караїмів, кримчаків для вивчення їхньої мови, для навчання їхньої мови, щоб утворювалися масові кримськотатарські школи з їхньою мовою навчання. За умови, що буде українська вивчатися і українською мовою буде частина предметів.
Російська мова буде під забороною?
Російська мова... очевидно більш коректно було б її зробити, як факультатив. Наприклад п’ятим, шостим уроком, якщо батьки вважатимуть, що їхня дитина має знати російську, то нехай віддають дитину на 5-й, 6-й урок і нехай вона вивчає російську. Якщо ні, то можливо в школі буде французька, іспанська, як факультатив крім англійської, яка обов’язково буде викладатися.
Якщо запровадити в школах України факультативне вивчення кримськотатарської мови, не тільки для кримських татар, а взагалі для всіх українців, чи це не буде для Венеційської комісії теж дуже позитивно виглядати?
Це цікава думка, я б це зробив навіть зараз в усіх обласних центрах України, тому що кримські татари зараз розпорошені по всій території вільної України. Щоб у кожному обласному центрі була мінімум одна середня школа, де би факультативно можна було би вивчати кримськотатарську мову. Я думаю, що це було би дуже правильно і для таких дітей треба би створити умови, щоб ті діти могли безперешкодно вчитися в такій школі, незалежно від того, де їхня реєстрація, як внутрішньо переміщеної особи, це не має жодного значення.
В чому тоді республіка відрізняється від області, якщо все одно в них буде парламент навіть якщо запропонуєте двопалатний?
Сама республіка такого походження, що в буквальному перекладі з грецької мови означає влада народу. Яке може бути повновладя, влада народу в автономії? Автономія це не носій суверенітету, мешканці автономії це не носії суверенітету. Автономія потрібно для того, щоб певні адміністративно-територіальні одиниці надати трошки більше прав порівняно з іншими адміністративними одиницями в силу певних факторів, наприклад національних факторів, фактору наявності корінних народів.
Дивіться, в нас є Бессарабія і там живуть румуни, болгари
Вони мають свою державу, це національні меншини. Навіть гагаузи є національними меншинами, хоча вони не мають своєї держави, але вони мають автономію у складі республіки Молдова.
Це теж велике питання для України, тому що Україна весь цей час не дуже сильно займалася національними питаннями, це теж велика проблема, тому ми маємо проблеми в тому числі на півдні
З вашого дозволу хотів би уточнити відповідь на ваше запитання, що в тих місцевостях, де наприклад румунська мова, угорська, болгарська мова є мовою більшості певної місцевості, наприклад територіальної громади. Я не бачу жодної проблеми, щоб ця мова вивчалася обов’язково у школі, в тому числі не лише етнічними румунами, угорцями, болгарами, але і українцями.
Якщо ви живете в місцевості, де більшість населення спілкується болгарською, то знайте крім української болгарську, немає ніякої проблеми в цьому. Це нормальна річ, але не повинно так бути, що всі шкільні предмети вивчаються лише болгарською, румунською, угорською. Ні. Це має вивчатися мова, література, можливо культура, і ще кілька предметів, більшість предметів мають вивчатися українською. Тому що всі школярі незалежно від того, де вони проживають і якого вони етнічного походження повинні мати рівні умови і можливість вступу у вищі навчальні заклади. Вони повинні всі добре володіти українською мовою і добре знати ці предмети - хімію, фізику, математику, тому що в них буде велика проблема для конкуренції. Тому українська держава має створити ці умови для національних меншин, щоб вони мали цю можливість.
Вибори треба розпочати, запустити цей процес, як тільки закінчиться війна?
Є перша ознака, це формальна - має закінчитися воєнний стан безумовно. Поки воєнний стан - жодних виборів не буде.
Друга ознака, другий чинник, який буде впливати на можливість початку виборчого процесу - це технічний, я вважаю не лише фінансовий туди відноситься чинник, тобто виділення коштів і так далі.
В чому полягає технічний? В тому, що в нас на сьогоднішній день державний реєстр виборців на жаль є не достовірним. Тут вина не ЦВК, не уряду, тут вина війни і вина агресора і агресії в Україні.
Тому державний реєстр треба буде перезапускати, висловлюючись медичною термінологією треба буде робити якщо не штучне дихання, то можливо навіть і реанімацію робити цьому реєстру. Щоб його перезапустити треба буде приймати окремий закон, кожному виборцю дати можливість сказати де він є, щоб його можна було ідентифікувати за якоюсь виборчою адресою.
Якщо цього не буде, уявіть оголосили виборчий процес, а куди ЦВК будуть білети надсилати, звідки вона буде знати на яку дільницю, скільки бюлетенів, скільки там виборців є, вона взагалі про це не буде знати. А цей виборець умовно кажучи перетнув кордон України, українсько-польський кордон і не факт, що він в Польщі залишився, можливо в Німеччину поїхав.
Скільки потрібно часу для перезапуску і реанімації нашого реєстру?
Теж цікаве питання. Я скажу так, що на мою суб’єктивну точку зору для цього потрібно буде щонайменше 6 місяців.
Повне відео
